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法律制度

大陸十八屆四中全會所作出的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確提出要建立健全自然資源產權法律制度。對此,結合大陸自然資源產權法律制度現狀,建議重點從理順權利義務關係、改革管理監督體制、完善交易流轉制度、建立核算審計制度等四個方面,建立健全自然資源產權法律制度。  一、明晰自然資源產權的權利義務關係  大陸現行法律體系中,存在自然資源產權主體虛置、歸屬不清、權責不明等問題。雖然各項法律對各種自然資源國家和集體所有權的代理有原則規定,但沒有進一步明確由哪級政府和哪個部門代理或者託管,沒有明確中央政府、地方政府和部門的權利義務,對於如何協調各級政府之間的利益關係也未作出明確規定,導致實際中各種矛盾和衝突頻發,造成資源的嚴重浪費和破壞。為此:  一要明確界定自然資源資產的所有權,建立配套的委託代理制度。明確國家所有者地位,將主體具體化。對於國有自然資源資產,授權各級地方政府代為行使所有權,要明確規定由哪級政府行使所有權,合理分配國家和各級地方政府之間的利益。政府負責管理工作,實現管理職能和經營職能的分離,做到政企分開、職責分明、權責清晰。明晰自然資源資產使用權,厘清界定使用權的界限,保護使用者的合法權益。明確規定各類國有自然資源資產具體的代理或託管機構。  二要健全自然資源資產使用權權能,提高自然資源資產利用效率。完善使用權權能,促進自然資源高效利用。在明確使用權的基礎上,盡可能細化使用權。例如,在農村土地制度改革中,強化土地承包權的物權特性,細化承包權、經營權、轉包權、轉讓權、入股權、租賃權、抵押權、處分權、收益權等各項權能、權責、權利,保證土地的規範流轉和經營。延長自然資源資產的使用權期限,保證自然資源的可持續利用。  三要明晰權利義務關係,實現權責利對等或匹配。在明確所有主體和客體的基礎上,確定主體在獲取使用權時所需承擔的義務和責任以及享有的收益,做到權責利對等,保障主體的合法利益,充分調動其積極性和能動性,使自然資源獲得最佳配置和高效利用。  二、理順自然資源資產產權監督管理體制  現行法律缺乏自然資源資產管理基礎制度和管理平臺建設的相關規定,導致相關工作滯後。如一直以來,我國採用對土地、草原、林地、海域等各種自然資源實行分部門登記的方式,缺乏統一登記體系。由於各部門的登記方法和採取的技術程度不同,登記重疊和遺漏現象普遍存在。自然資源資產未實現分類差別化管理,對公益性自然資源資產,未嚴格按照公共目的和原則管理;對經營性自然資源資產,未按照市場目的和原則管理。為此:  一要建立自然資源資產統一確權登記制度。十八屆三中全會指出,“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”對自然生態空間進行統一登記可以有效地避免自然資源登記的重疊和遺漏現象,有利於厘清當事人之間的權利界限,避免權屬糾紛,提高登記的準確性和權威性。應當逐步對土地、礦產、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域、水流等自然資源所有權實行全面登記,對自然資源使用權實行全部登記,同時建立登記資訊依法公開查詢系統,實現登記機構、依據、簿冊和資訊平臺“四統一”,從而有效地保證自然資源資產的交易安全,維護自然資源資產交易市場的正常秩序。統一登記機構,整合登記機構的職責,在中央監督指導下,將自然資源資產的登記整合到一個部門負責;統一法律依據,整合現有關於自然資源資產登記的法律法規,制定專門的法律作為統一登記的法律依據;統一權利證書。減少證書的種類,減少辦證的環節,起到減輕群眾負擔的作用;此外,需要統一登記程式、統一登記的表冊卡簿、整合原有分散登記的檔案資料、建設統一的資訊系統等等。  二要構建監管分離、統分協調的自然資源管理體制。從政府與市場、中央與地方、開發與保護、監督與管理等各種複雜關係和資源、資產和資本的屬性差異視角,構建差別化的自然資源管理體制。組建類似美國的國家自然資源綜合協調委員會,主要職能是決策、監管、支撐等方面的統籌協調。在綜合協調委員會之下,設立獨立的國家自然資源監管機構,負責統一行使國有自然資源資產管理、執法監督和不動產登記管理,與單門類的自然資源專業化管理相互獨立、相互配合、相互監督,其職責主要包括國有自然資源資產管理,自然資源執法監督,不動產登記管理。 三要完善自然資源用途管制制度。目前,我國自然資源資產定位不清,沒有按照相應的目的進行管理。應以用途管制為核心,通過對自然資源法律、規劃、考核、審計制度的綜合運用,不斷完善國家自然資源的監管。建立覆蓋全部國土的用途管制制度,不僅對耕地要實行嚴格的用途管制,對天然草地、林地、河流、湖泊濕地、海面、灘塗等生態空間也要實行用途管制,嚴格控制轉為建設用地,確保全國生態空間面積不減少。建立資源環境承載能力監測預警機制。探索在典型地區資源環境承載力評價監測示範研究的基礎上,建立動態監測與預警機制,管制不同主體功能區域內國土資源的開發利用與保護情況,探索利用承載力指標進行國土空間用途管制的途徑與方式,允許地方探索通過發展飛地經濟、提高生態補償和轉移支付額度等模式,妥善處理限制開發區、禁止開發區的劃定與當地經濟發展之間的矛盾,建立以資源環境承載力為基礎的發展權補償制度。  三、完善自然資源資產產權的交易流轉制度  現行法律雖已部分建立了資源的有償使用制度,但由於法律的不完善、體制改革不配套,仍有許多自然資源被無償使用,資源無價、原材料低價、產品高價的價格扭曲現象嚴重。此外,對產權交易的行政限制過多,產權交易市場尚不規範、尚不成熟。再有,我國現行自然資源法律中疏於產權流轉制度的建立和完善,相關的法律制度比較散亂,規範化程度不高。為此:  一要全面推行自然資源市場化定價制度和有償使用制度。在明確了自然資源產權之後,要充分發揮市場作用,進一步建立健全自然資源定價制度,使得市場在自然資源價格形成中起決定性作用,使其能夠真實反映稀缺性和生態環境成本,保證自然資源利用的合理性、交易的公平性和可持續性。同時,加強自然資源價值科學評估,為確立生態服務市場交易制度、生態轉移支付制度、生態補償制度、環境污染責任保險制度等制度機制提供科學依據。在此基礎上,全面推行自然資源的有償使用制度,尤其要深化對公共資源產品價格形成機制和有償使用制度的改革。

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